Bilan

2008 au firmament, mais...

Pour la dixième fois, avec le concours de l'Institut de hautes études en administration publique (Idheap), Bilan tire le portrait coloré des finances publiques helvétiques. Ce recul de dix ans permet désormais d'esquisser un film décrivant l'évolution financière des collectivités. Un panorama d'autant plus significatif que, cette année, sept villes, dont Bienne et La Chaux-de-Fonds, ont demandé à intégrer le comparatif.

Après l'excellent millésime 2007, on pouvait craindre que l'ivresse des sommets atteints ne rende plus périlleux l'exercice suivant. C'est bien ce qui s'est produit. Mais, avec des différences de taille, selon l'existence ou non d'un filet de sécurité légal. «En moyenne comme en médiane, la bonne santé des cantons et des villes suisses s'est maintenue à bon niveau en 2008. Mais avec des écarts sensibles entre collectivités», remarque le professeur NilsSoguel, de l'Idheap. La preuve: 24 cantons affichent une note éclatante - de 5,3 ou plus! - pour la Santé financière.

Seuls dérapent la Confédération et Genève (4,4) ainsi qu'Argovie (3,1). En revanche, un lustre d'envolée conjoncturelle a souvent érodé les bonnes résolutions. Les chiffres de la Qualité de la gestion sont implacables: les Waldstätten (NW, LU et ZG) sont restés rigoureux, avec une note globale supérieure à 5. Mais, avec la Confédération, deux tiers des cantons ont glissé dans l'insuffisance.Au final, pour beaucoup, l'équilibre conservé tient aux contraintes imposées par des mécanismes de freins aux dépenses ou à l'endettement. Voire aux deux. On note aussi que les collectivités encore marquées par un certain bon sens paysan et une tradition de rigueur financière tirent leur épingle du jeu sur un exercice où l'ombre de la crise économique a commencé à planer. Dans ce contexte, Nidwald (5,77) l'emporte grâce à une sensible amélioration de sa Qualité de la gestion, devant Lucerne (5,50) et le Tessin (5,48). Les deux Bâles finissent dans un mouchoir au pied du podium tandis que le premier romand, Fribourg pointe en 6e position (5,27), à égalité avec Zoug et un chouïa devant Neuchâtel (5,26).Juste eu-dessous de la barre du 5, se trouvent les cantons de Schaffhouse (4,96), de Zurich (4,95) et de Glaris (4,91). Ces deux cantons, le vainqueur de l'an passé et son dauphin, paient ainsi le mou donné à la corde de leurs dépenses courantes: au moindre relâchement, les finances tanguent très vite.

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Presque en rupture d'équilibre l'an passé, voire passés sous la barre du 4 fatidique, le Valais, les deux Appenzell et les Grisons retrouvent de leur aplomb et figurent avec Uri dans des zones honorables entre 4,6 et 4,8. Thurgovie, Vaud et Soleure évoluent dans les mêmes eaux.En revanche, Obwald (4,23) et Saint-Gall (4,16) s'approchent dangereusement de la périlleuse limite du 4. Genève (3,91) a basculé, ce qui a le don d'empourprer son grand argentier vert. «En 2006, le canton qui affichait un excédent de revenus de 205 millions, avec 454 millions d'investissements et une dette en hausse de 776 millions, récoltait la note 5,43. En 2008, l'excédent de revenus est passé à 496 millions, les investissements progressent à 874 millions tandis que la dette baisse de 836 millions. Et nous récoltons la note 3,91. Cherchez l'erreur!», s'irrite le conseiller d'Etat David Hilerqui juge les indicateurs peu pertinents. «En 2008, Genève a un parcours presque parallèle à celui de la Confédération (3,77).

Les deux sont pénalisés par un très fort excédent de revenus (GE: 110%; CH: 112%), par une importante augmentation des engagements supplémentaires (+5,3%; +4,7%), par une mauvaise maîtrise des dépenses (+3,5%; +4,9%) à quoi s'ajoutent des prévisions de recettes fiscales largement sous-estimées (-7,0%; -8,5%). Les deux collectivités affichent ainsi une santé financière satisfaisante, mais la qualité de la gestion est plutôt problématique», commente le professeur Soguel. Déjà à la limite l'an passé, Argovie fait le plongeon en 2008. Avec 3,07, il est l'unique autre canton à figurer sous la moyenne. «En fait, cette chute s'explique largement par une injection massive de fonds dans la Caisse de pension argovienne. Plus de 1,75 milliard de francs d'un seul coup», précise Nils Soguel.Bienne sur le podiumDu côté des villes, les nouvelles venues s'illustrent déjà à leur premier tour de piste: Frauenfeld signe la meilleure note (5,58), précédant d'un cheveu Bienne et Schaffhouse (5,54). Suit Thoune (5,49) qui échoue juste au pied du podium, précédant quand même la capitale Berne (5,39). Fribourg (5,29) s'essouffle un peu par rapport à l'année précédente tandis que Genève (5,27) s'améliore. Une demi-douzaine de villes s'étagent entre 5,0 et 5,2. Dans l'ordre: Emmen, Saint-Gall, Coire, Bellinzone, Winterthour et La Chaux-de-Fonds (5,02).

Si la métropole horlogère progresse de sept dixièmes en un an, sa rivale du bas baisse d'à peu près autant. Avec un 4,91 honorable, Neuchâtel reste devant des cités comme Lucerne (4,88) ou Köniz (4,66). Pour Sion (4,39), l'équilibre devient précaire alors que Lausanne (3,97) bascule déjà sous la barre, comme Delémont (3,66). La chute la plus terrible survient à Zurich, qui dévisse de 5,45 à 2,85. «Comme Lausanne, Zurich paie au prix fort un très gros effort d'investissements», signale l'expert de l'Idheap. En revanche, les problèmes sont plus structurels à Delémont où les indicateurs ont brutalement repassé au rouge.Difficile de battre la conjonctureTirant profit du recul assuré par dix ans de jauge des cantons, Bilan a comparé l'évolution des deux indicateurs globaux de l'Idheap (Santé financière et Qualité de la gestion) avec la progression du produit intérieur brut (PIB). «A l'aune de la médiane des cantons, la Santé financière apparaît fortement corrélée à la courbe du PIB. Clairement, il est difficile de battre la conjoncture qui influence directement les recettes fiscales et les dépenses sociales. Avec un impact immédiat sur la couverture des charges et sur l'autofinancement des investissements. Deux indicateurs à forte pondération (×3)», relève Nils Soguel.

La Qualité de la gestion financière n'est pas non plus déconnectée de la conjoncture. «Mais le lien s'effectue plutôt à travers la Santé financière. La discipline des dépenses tend à se relâcher quand les budgets sont établis dans un climat de croissance économique (2002, 2007 ou 2008)», constate l'expert de l'Idheap. Plus inquiétant: «Quand frappe la récession, par exemple en 2002 ou en 2008, les investissements subissent un coup d'arrêt. Malgré les proclamations politiques, l'évolution des dépenses courantes et la stratégie d'investissements des cantons s'avèrent plutôt procycliques», juge le professeur Soguel.Reste tout de même qu'au-delà de cette appréciation fédérale, les différences régionales sont énormes. Coup de projecteur sur l'évolution des cantons romands.Les funambules de la constance: Fribourg et Berne Les voisins fribourgeois et bernois partagent une remarquable régularité dans le soin apporté à leur Santé financière: pas de sauts périlleux risqués, mais une constance pérenne à l'image de ces funambules qui savent progresser sur leur fil, sans jamais perdre l'équilibre.

«Après une fin de siècle un peu plus délicate, Fribourg a su conserver sa Santé financière, absorbant sereinement le choc conjoncturel de 2003», note Nils Soguel. Pour Claude Lässer,chef des Finances fribourgeoises, c'est le mérite des instruments légaux mis en place. «Aujourd'hui, avec l'obligation de parvenir à l'équilibre qui s'est ajoutée à l'interdiction d'un déficit supérieur à 3%, nous disposons d'un moyen très contraignant. Mais cela paie.»A l'évidence, la courbe de la Qualité de la gestion financière épouse celle du PIB cantonal, avec un décalage d'une année. «Cet effet retard est lié à la faiblesse des prévisions fiscales qui sont restées trop pessimistes en 2003 et 2004. Fribourg n'a pas anticipé le redressement de la conjoncture», analyse le professeur Soguel.

Claude Lässer est plus dubitatif. «Je peine à faire un lien entre le PIB et les critères de Qualité de gestion. Par exemple, sur les dépenses courantes, on peut admettre qu'elles restent constantes quand la situation est stable. Mais quid du cas où, comme Fribourg, on enregistre une forte progression démographique qui génère des coûts supplémentaires?», demande le conseiller d'Etat radical. Et Claude Lässer de s'interroger aussi sur la méthode miracle pour améliorer les prévisions fiscales!A Berne, la Santé financière démontre la même constance qu'à Fribourg. En revanche, la Qualité de la gestion s'avère plus atypique. «Le creux de 2005 tient à une accélération des dépenses due à un facteur externe. La Qualité de la gestion s'est détériorée ces deux dernières années. L'histoire perd de son poids: après une série de plans d'assainissement, la rigueur bernoise s'est atténuée. Mais le canton réagit déjà: un nouveau programme d'économies est prévu au budget 2010», signale le professeur Soguel. Au terme de son mandat à la tête des Finances bernoises, Urs Gasche défend une philosophie un peu différente. «Pour nous, l'essentiel vise à conserver une excellente Santé financière.

Si nous avons augmenté nos dépenses en 2008, c'est qu'en fin d'exercice, face à des résultats excellents, nous avons octroyé - rétroactivement, ce qui est inhabituel - une augmentation de 0,5% des salaires des fonctionnaires tout en baissant les impôts et en créant un Fonds spécial pour les futurs investissements.» Pour l'élu UDC passé au PBD, le volume d'investissements du canton est effectivement un peu faible. Ce critère pénalise la Qualité de la gestion. «Mais, si vous investissez beaucoup, vous subissez ensuite des frais financiers et de fonctionnement qui obèrent votre Santé. Notre volonté politique consiste plutôt à réduire la dette pour laisser une situation saine pour l'avenir», souligne Urs Gasche.Les trapézistes: Genève et Jura Tant pour la Santé financière que pour la Qualité de la gestion, Genève et le Jura sont les spécialistes du yo-yo. Avec des envols spectaculaires et des plongées tout aussi vertigineuses. Si les effets sont assez proches, les causes sont très différentes. «En observant le PIB genevois, on remarque que les creux conjoncturels y surviennent plus vite et durent plus longtemps qu'ailleurs. En revanche, Genève n'a pas connu de récession dans les années 2000 puisque sa croissance est toujours restée positive.

Sa Santé financière se détériore plus rapidement et plus fortement du fait de baisses de rentrées fiscales beaucoup plus réactives que dans les autres cantons», diagnostique Nils Soguel. Cette volatilité illustre combien Genève dépend de son secteur bancaire et financier. Sur les deux dernières années, la courbe de la Qualité de la gestion s'est déjà nettement effritée. Cause: une maîtrise des dépenses qui flanche en 2008 (+3,5%). Le canton du Jura est aussi un adepte du swing. En particulier au plan de sa Santé financière qui évolue en montagnes russes. «Le nouveau canton a toujours de la peine à équilibrer ses charges. Ce qui le handicape aussi pour payer ses investissements. Ce n'est qu'en 2008 que ceux-ci ont, pour la première fois, pu être entièrement autofinancés. Conséquence: le Jura n'a pas pu se désendetter», analyse Nils Soguel.

«La volatilité des résultats du Jura tient à un effet de masse. Notre taille nous désavantage, explique Charles Juillard,ministre des Finances. Sur un budget de 760 millions, une dizaine de millions en plus ou en moins nous déséquilibre. En bien, lors de recettes extraordinaires comme les actions des FMB ou l'or de la BNS. En mal, quand nous devons payer des allocations familiales non budgétisées ou quand nous touchons moins qu'annoncé de la RPT.» L'élu PDC remarque aussi que la Qualité de la gestion épouse, avec une ampleur toutefois atténuée, l'évolution du PIB.Les acrobates du retour en forme: Vaud et Neuchâtel Au plan de la Santé financière, Vaud et Neuchâtel sont partis d'une situation déjà difficile qui est devenue franchement calamiteuse avec la crise des années 2002 et 2003. Pourtant, ils ont tous deux réussi un redressement spectaculaire. Mais leur Qualité de la gestion pourrait être meilleure.«La courbe de notre Santé financière décrit bien ce que le Conseil d'Etat souhaite faire et maîtrise en la matière. Elle se corrèle sur le PIB», indique Pascal Broulis. Le président vaudois note en revanche en 2002 un écart sensible entre le PIB et la Qualité de la gestion qu'il attribue au passage à la taxation post-numerando. «Ce canton revient de loin, note le professeur Soguel. Sur la Qualité de la gestion, il est pénalisé par sa pratique en matière d'investissements.

Vaud alloue des prêts sans intérêts ou des garanties de déficit qui échappent à notre indicateur.» Exemple éclairant: les 400 millions injectés par le canton dans la construction du M2 n'apparaissent pas au rang de ses investissements! «Désormais, avec le budget 2010, nous présentons un tableau qui cumule prêts, garanties et investissements et qui augmente ces derniers de 600 millions», note Pascal Broulis, conscient de cet écueil.

«A Neuchâtel, la Santé financière est bien corrélée au PIB, mais les finances cantonales mettent plus de temps que l'économie à sortir de la crise. Le problème: une croissance longtemps inconsidérée des dépenses, de l'ordre de 5% à 6% par an. Cette maîtrise s'est en revanche sensiblement améliorée depuis 2006. Quant à la Qualité de la gestion, elle souffre d'investissements déjà faibles au début du siècle et qui se contractent encore», signale Nils Soguel.Jean Studer, patron des Finances cantonales, remarque aussi que dans son canton les trous durent plus longtemps. Mais il se réjouit que l'impact généré par le respect des mécanismes de frein soit aussi flagrant. «La bonne corrélation avec le PIB illustre notre grande dépendance à la conjoncture. Nous avons atteint une belle constance sur la Santé financière mais nous savons que la Qualité de la gestion ne suit pas le même trend. Raison principale: la difficulté de prévoir les revenus fiscaux d'entreprises très axées sur l'exportation.»Les jongleurs: le Valais Le Valais est le champion des plongées massives et des remontées aussi soudaines. Par deux fois en dix ans, tous ses indicateurs se sont cassé la figure. A chaque fois sous des effets externes: les intempéries de 2000 ont plombé le compte suivant tandis que 2007 a été obéré par le renflouement substantiel (plus de 600 millions) des deux caisses de pension. «Le film sur dix ans montre l'efficacité de notre double frein aux dépenses et à l'endettement: nous avons pu passer le creux conjoncturel de 2003 sans budget déficitaire», constate le nouveau chef des Finances valaisannes, Maurice Tornay.

Une satisfaction que nuance un peu Nils Soguel: «Payer en une fois la facture de ses caisses de retraite revient à dire que le canton n'avait précédemment pas cotisé assez en tant qu'employeur et a ainsi amélioré les résultats des années précédentes.» Reste aussi le souci de dépenses qui augmentent fortement, de plus de 5%, ces deux dernières années...

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